规则嵌入性：政策执行的制度背景及其影响

王家峰

摘 要：公共政策的执行总是嵌入特定的制度背景之中。个体的行为除了受到政策的规范和约束以外，还会受到更为广阔的制度背景的规范或影响。这些影响根据政策与制度背景之间的嵌入关系而发生变化，使政策执行面临不同的境遇，影响了政策执行的效果。

关键词：公共政策；制度；规则；嵌入性；执行

 　　Embeddedness in Rules: the System Context and Its Impact On the Policy Implementation

Wang  Jiafeng

Abstract: The implementation of public policies is always embedded in a specific context of the system. In addition to the constraints of policies, the activities of individual are also influenced by a broader context of system. These influences vary in accordance with the type of embeddedness between policies and systems, so that the policy implementations face different situation and have different outcomes.

Keywords: Public Policy; System; Rules; Embeddedness; Implementation

马克思曾经把资本主义生产方式中关键的一环——“从产品到商品”——形象地称为“惊险的一跃”，并认为它的结果只有两种，要么是形成利润，要么就是“摔死”资本家（马克思，1998：483）。如果在这里把“惊险的一跃”理解为理想转换为现实的关键环节，那么说政策执行是公共政策的“惊险的一跃”也就丝毫不为过分。因为执行就是“在政策期望与（所感知的）政策结果之间所发生的活动”（DeLeon, 1999: 314-315），它的结果要么是成就了公共政策本身，要么是使政策走向失败。从这一角度讲，政策执行的“应当承受之重”（黄健荣，2008）也就可想而知了。

一、政策执行中的制度之维：研究述评

由于普雷斯曼和威尔达瓦斯基（Pressman & Wildavsky，1973）的成功研究，政策执行作为政策研究中“缺失的一环”，已经得到人们的重视，它的复杂性也渐为人知。政策执行的研究，也取得了极大的进展，如已经从第一代自上而下的研究途径走向了第三代所谓整合的研究途径。然而，执行的研究仍然存在不能令人十分满意的地方，主要表现在两个方面：一是过多地执着于政策过程的阶段论视角，视执行作为一个独立的政策阶段，将之与其他活动割裂开来。二是过于强调因果解释的模型建构，这些模型要么是大而无当，要么是以偏概全，难以形成研究上的共识。

在笔者看来，政策执行作为贯彻落实公共政策的过程，它并不是一个显著的、可以独立的阶段。政策执行活动包含有其他类型的政策活动的特征，如政策设计（王家峰，2009）；同时，其它的政策活动也对政策执行产生不可避免的影响，如政策方案本身的完备性、正确性会影响到政策执行活动成功与否。其次，政策执行是与具体情境有关的活动，是一种具象化的行为。这导致影响政策执行的因素非常复杂，难以做出一致的统一性解释。对不同的政策而言，它在执行的过程中所面临的情况都极为不同；即使是同一个政策，在不同的阶段、不同的区域执行，也都会面临不同的影响因素。从这两点认识出发，本文对于政策执行的研究，并不试图做出统一性的解释，而只是专注于执行过程中某一特定的影响因素，对之做出较为全面、深刻地认识，特别是要做出类型学意义上的诠释，以加强对政策执行复杂性的认识。

在政策执行的过程，影响因素十分复杂，对于某个具体的政策执行而言，其面临的情况又有其独特之处，但对于所有的政策执行而言，都始终无法回避一个显著的事实，那就是政策执行不是处于无规则的“真空”之中。在大多数情况下，社会生活的各个领域都已存在着各种各样的结构或制度，不论这些制度或结构是经过精心设计还是经由传统而形成。政策就是在这些由各种制度、规范所编织起的“规则网”之中运行，这些大大小小、层次不一、取向各异的规则，必然会对政策的执行产生影响。

近些年来，政策执行的制度视角已经在相关的研究文献中得到相当程度的关注。然而，这些研究存在不足。在本文看来，政策执行过程中涉及到的制度因素包含有两个主要的层面：第一个层面是执行本身所依赖的制度结构，执行作为一种贯彻性活动，它需要依赖于制度资源的支撑，往往体现为行政执行的制度体系，它们为执行活动提供了人力、物力、权威等非常重要的行动资源。因此，这些制度是否完善，决定了政策执行能否获得足够的资源与支持，最终影响执行的效果。第二个层面关注的是政策领域业已存在的制度背景，这些制度背景对政策所要解决的问题产生着规范作用，这种规范作用必然会对政策的执行产生影响。从目前的相关文献来看，几乎所有的相关研究都集中于第一层面的制度问题，探讨由于制度转型、制度不完善等因素导致政策执行中出现阻滞问题（丁煌，2002）。而第二个层面的制度影响却很少受到足够的关注，然而这类的制度影响并非不重要。关注这一层面的制度影响问题，能够促进对制度体系一致性的重要性、非正式制度的影响、制度转型、政策变迁中的衔接性与稳定性等问题的认识。本文即是在此层面，展开对制度背景影响政策执行情况的研究，尤其是要对不同制度背景下的政策执行做出类型学意义上的解释。

二、政策执行的规则嵌入性：分析框架

当分析制度背景对政策执行的影响时，至关重要的是要能够准确地找到两者之间的关联。当我们转向考虑这一问题时，不妨将两者之间的关系理解为一种“嵌入性”（Embeddedness）关系。“嵌入性”是波兰尼在对人类社会的经济史特别是市场经济的历史进行分析时所运用的一个概念。波兰尼认为，市场作为调节经济行为的机制之一，很早以前就存在于社会之中。但是在现代社会之前，市场从未成为社会经济活动的核心机制，甚至是一种不重要的制度。除了市场机制所强调的交换原则以外，人类的经济活动方式还包括互惠、再分配和家庭，后三者在人类的经济活动史中，一直是起主导作用。而这些活动方式是与政治、宗教、传统、社会等因素密切联系在一起的，因此，现代社会之前的人类经济活动，不可避免地与政治、宗教、文化、社会等因素缠绕在一起（波兰尼，2007）。在随后发表的论文《作为制度过程的经济》中，波兰尼明确指出，“人类经济嵌入并缠结于经济与非经济的制度之中。将非经济的制度包容在内是极其重要的。对经济的结构和运行而言，宗教和政府可能像货币制度或减轻劳动强度的工具与机器的效力一样重要。”（Polanyi, 1957）在这里，波兰尼运用了“嵌入”（Embeddedness）这个概念表明经济活动与其它社会活动之间的关联，以说明社会、宗教及政治制度对经济活动的制约与规范作用。

受波兰尼的开创新研究的影响，格兰诺维特（Mark Granovetter）等人开始运用嵌入性概念于人的社会行为的研究。在格兰诺维特看来，现代经济领域中纯粹的“理性经济人”的行为是不存在的，经济行为总是嵌入在特定的社会关系之中，受到社会结构的影响和制约。经济规则的演化，也并非是受某种绝对力量的支配，而是嵌入于更为广阔的社会背景之中。“行动者既不是像独立的原子一样运行在社会网络之外，也不会奴隶般地依附于他/她所属的社会类别赋予他/她的角色。他们具有目的性的行动企图实际上是嵌在真实的、正在运作的社会关系系统之中的。”（Granovetter,1985: 481-510）行动者既非独立于文化、政治及历史的脉络之外去追求个人的目标，也非完全受社会规范的支配而全无能动性。多数地决定都是在社会网络中，根据个人的所习得的规范和价值以及对利益的识别，通过具体的人际互动做出的。

因此，可以认为嵌入性的概念，表明了一种社会背景（包括文化、传统、制度等广泛的因素）对社会行为的制约和规范作用。特定社会领域中的行为，并非只受此一领域中的规则影响，也受到更为广泛的社会结构或背景因素的影响。亚当·斯密很早就注意到了这一现象。他认为，很多立法者“似乎在想象，他能够像在棋盘上随意摆布不同的棋子一样，轻而易举地安排一个大社会中的不同成员。他没有考虑到，棋盘上的棋子，除了手指强加给它们的移动原则以外，没有任何其他原则；但是，在人类社会这个巨大的棋盘上，每一个人都有着他自己的运动原则，而且这些原则还与立法机构强加给他的运动原则完全不同。”（哈耶克，2000：52）当从这一角度来考察政策执行时，制度背景的重要性就不言自明。那么，制度背景如何具体地影响政策执行活动呢？

社会中人们之间的持续互动依赖于特定的制度背景，它提供了“人类在其中相互影响的框架，使协作和竞争的关系得以确定”，这种互动框架使社会得以可能（诺思，2002：195）^[。社会秩序或结构之所以形成，有赖于制度对个人行为的形塑。舒尔茨在此意义上将制度定义为行为的约束规则，“这些规则涉及社会、政治及经济行为”（舒尔茨，1994：253）。诺斯进一步区分了正式的制度与非正式的制度，并认为与正式制度一样，非正式制度也对人的行为产生制约作用，并且不可缺少。（诺斯，1994：4）在此意义上，可以将制度视为约束行为的正式或非正式的规则。任何一种制度，都是表达对行为的某种主张，其最核心的部分就是通过激励手段鼓励或禁止产生特定的行为。在这一点上，政策的作用与制度是相通的。公共政策包含有行为准则的内容，它是由政府依赖权威对社会利益进行确定、选择和分配过程中制定出来的行为准则。这种行为准则依赖公共权威，对个人的行为产生强制性约束。作为对个人行为的约束规划，它同样依赖于两个基本的激励手段——鼓励或禁止。但根据戴伊的看法，公共政策是不仅包含有政府作为的内容，也包含了政府不作为的内容（戴伊，2004：2）。政府可以根据判断，故意选择放弃在某一领域的作为，这也是一种重要的政策，它也表明了政府对某个领域的态度和倾向。因此，根据制度背景和政策两者之间对行为的交错影响，大致可以分辨出公共政策与制度背景的嵌入性关系的类型（如表1所示）。
表3   政策与制度背景的嵌入关系

如前所述，由于制度背景与公共政策一样，都会对个人的行为产生影响或规范作用，当考虑到两者之间的交错影响，可以辨识出如表1中所示的四类嵌入性关系：一致、冲突、政策约束和制度约束。公共政策与制度背景的这种嵌入关系，必然会导致政策执行过程中会受到制度背景的干扰，政策对个体行为的约束，由于受制度背景的影响，或是受到相互加强，或是受到相互抵触，或是独自发挥影响，或是政府对某种行为听之任之。这样，由于受规则嵌入性的影响，实际中的政策执行存在着如表2所示的四种理想类型。

表 4  规则嵌入性与政策执行

三、制度背景中的政策执行：诠释与批判

新制度主义经济学在研究人类社会中的制度变迁时，曾借用了描述技术变迁中传统技术影响的一个概念“路径依赖”（傅沂，2008），用以表明传统或惯习对社会的制度创新所带来的影响。“路径依赖”理论说明了传统或惯习对个人行为的恒久影响，从而被运用于经济、组织和管理等领域之中。对于公共政策的执行而言，路径依赖理论也存在着非常重要的启示，那就是任何一项政策都并非处于“真空”之中，先前存续下来的制度、传统等规范性因素不可避免的会对个人的行为产生影响。犹如物理世界中运动着的物体受摩擦力的影响，运动的状态会发生改变一样，在制度背景中运行的公共政策，也将改变其本来的执行面貌。前文已从规则嵌入性角度，分析了制度背景对公共政策的影响类型。下文将根据不同的影响，进一步阐释政策执行的特征。

Ⅰ支持型的政策执行

支持型的政策执行描述的是这样一种公共政策的执行情况，这种公共政策与制度背景存在着规则上的一致性，如同时鼓励或禁止产生某种行为。在这种情况下，公共政策与制度背景相互支持，相互强化，政策执行容易取得“好风凭借力，送我上青云”般的效果，故而称之为“支持型”的政策执行。当公共政策与制度背景取向一致时，个人的行为会受到两股力量的一致制约，个人遵守政策要求的选择将会受到强化。由于制度背景已经规范了某种行为的选择，当公共政策的规则取向一致地嵌入于制度背景时，公共政策所要求的行为选择，就会受到制度背景的支持。目标群体很容易认同公共政策，政策执行不会遇到特别的阻力，执行的成本将会大大降低，政策执行往往极易取得成功。特别是如果从更为广泛的角度来理解制度的含义时，就更是如此。

在现实中，这种类型的政策执行并不少见，如开启中国改革开放进程的农村家庭联产承包责任制的改革政策。实行家庭联产承包责任制固然其直接原因在于集体式农业生产方式的效率低下，但其中国广袤的农村大地上能够得以顺利的推广并在极短的时间内改变了农业生产的面貌，不能认为中国传统社会中所形成的农业分散式生产经营方式没有突出的影响。对于中国的农民来说，传统文化当中对土地的观念和几千年沿袭下来的分散式经营方式对个人所产生的激励惯性，并不是通过人民公社的集体主义方式在短期内就能够消除的。所以，从集体主义走向以家庭为单位的分散式经营，更符合中国农民的认知和习惯（陆学艺，1996：207）。家庭联产承包责任制的改革政策，能够非常顺利地得以执行并取得极大的成功，也就不难理解了。从这个角度来讲，中国农业的生产经营政策，必将在很长的一段时间内，仍会持续这种分散式的经营特点。

    Ⅱ 对策型的政策执行

如果说支持型的政策执行，是每一个决策者和执行者都乐于见到的情况，那么对策型的政策执行恐怕就是他们所最不愿看到情况。所谓对策型的政策执行，指的是当公共政策的规则取向与制度背景存在不一致时所发生的执行类型。在这种情况下，个人的行为由于受到制度背景规范约束的影响，往往偏离于特定公共政策的要求，公共政策在执行的时候，会受到很多的阻力。比较轻的情况是，政策得到变通地处理，政策执行会发生扭曲。在严重的情况下，政策会受到抵触，目标群体不认同甚至会产生非议，政策很难执行下去。无论是哪种情况，由于与制度背景之间存在规则取向上的不一致，公共政策的效力受到弱化，政策执行遇到阻力。

与支持型的政策执行相比，对策型的政策执行可能是在实际中经常遇到的情况，特别是在转型中的中国社会中。由于政策总是不断地发生变迁，但并不是所有的政策变迁都是渐进的、平衡的，当政策变迁出现间断时，这种类型的政策执行就会出现。对策型政策执行的典型案例是计划生育政策。在中国传统的生育文化中，传宗接代已经成为根深蒂固的观念，甚至于决定了个人的生存意义，如“不孝有三，无后为大”。于是，当限制生育行为的计划生育政策执行时，所遇到的抵抗和阻力就可想而知了。这种抵抗行为最突出的表现就是“重男轻女”观念的盛行。实际上真是因为这种观念在有些地方是如此的普遍和根深蒂固，以至决策者不得不使计划生育政策在这些地区显得更为变通和灵活。而且政府为了能够落实这项关系国计民生的基本政策，也不得不实行最严厉的手段和执行的监督机制，如执行过程中的强制手段和官员考核机制中的“一票否决”制度（彭玉生，2009）。当然，在今天来看，计划生育政策还是取得了实效，这归因于多种因素，其中与观念和传统的改变不无关系。但曾经所遇到的困难充分表明了，如果政策的规则取向与制度背景存在不一致时，政策的执行会遇到多大的阻力。

Ⅲ 规范型的政策执行

与前两种政策执行在执行过程中都会遇到制度背景的影响不同，规范型的政策执行没有制度背景的存在，这有点类似于“真空”中的物理运动。从理论上说，存在这种类型的政策执行。在这种情况下，对个人行为起作用的只有特定的公共政策。如果这种政策在制定的过程中，有着充分的合法性，并且具备了各种执行的条件，则政策就会“自动”的得到执行，政策不会被变通或扭曲。这种类型的政策执行，只需要考虑标准的作业程序和组织充分的实施资源。在对公共政策的研究文献中，早期的多数决策者对政策执行都会持有这种类似的模糊看法，这是导致政策执行成为政策研究“缺失的一环”的重要原因之一（Van Meter & Van Horn, 1975）。

然而在现实中，纯粹意义上的制度真空并不存在，即使是在社会转型过程中出现的新兴领域中也是如此。这里面的原因在于尽管活动的领域是崭新的，遇到的问题也可能是前所未有的，但行动者并非是一个“新”人，行动者早已是一个“社会化”了的个体。这种“社会化”个体会运用他（或她）早已习得的规范或认知，去进行判断与选择。也就是说，社会其他领域的制度背景会随着行动者的活动而“溢进”新的领域，从而发生作用。因此，规范型的政策执行在事实上并不存在，但这并不意味着这种类型的政策执行没有任何意义。实际恰恰相反，规范型的政策执行具有重要理论价值，它作为一种纯粹的政策执行，显示了规范意义上的政策执行规律，这种执行规律可以成为其它政策执行类型的参照系统。它的功能与经济学中“完全竞争的市场”的功能类似。尽管“完全竞争的市场”并不存在于现实之中，但这并不意味着“完全竞争的市场”类型的研究没有任何价值（王冰，2000）。

Ⅳ 放任型的政策执行

放任型的政策执行，往往被人所忽视，但它并非不存在。它源自于戴伊对政策的理解。戴伊告诫公共政策的研究者，不仅要关注政府在做些什么，政府没有做什么也同样重要，“不作为”也是一种公共政策行为，它“可能同样对社会产生重大的影响（戴伊，2002：3）。通常意义上，政府的不作为有如下几种原因。一是在非政府行动的领域，政府的作为没有合法性的根据。如在市场经济体制下，政府没有理由和权力去干涉纯粹的私人经济活动，一旦政府介入微观的经济活动中，就被视为“越位”或违规从而受到批判。二是虽然属于政府行动的范围，但政府由于其它的理由而没有采取行动。这些理由包括政府认为不需要采取行动、政府认为采取行动的时机不成熟或者缺乏有效的行动目标或方案。无论是何种原因，只要政府对于特定的问题没有作为，那么就意味着这些特定的问题是由制度背景在独自地起着调节规范作用。这是一种重要的但却没有受到足够重视的政策执行。它的重要性在于，对于有些问题，依赖于合适的制度背景可以成功地解决某些问题，甚至比依赖于政策手段更有效。在这些问题上，政府应该乐见其成，放任自然。这在中国社会的转型过程中，发挥市场与社会的活力、缩小政府活动范围，具有特别重要的意义。

在现实中，这种类型的政策执行并不少见，如中国的高等教育政策。随着市场经济体制的建立，高校毕业生的就业政策也发生重大改变，与此同时，高校招生的规模不断扩大，教育的成本不断上升。从理性的角度来看，接收高等教育的成本-收益比正在发生着急剧的改变，但这并未影响中国家长希望子女接收高等教育的强烈欲望，每年参加高考的人数蔚为壮观，背离了人力资本的投资规律（邹国防，2007）。这里面的原因非常复杂，但中国社会重视教育、重视读书的传统无疑起着非常重要的影响。因此，即使政府和高校没有相应的激励手段，在面对高昂的成本面前，中国的家庭仍然愿意支撑起庞大高校群体。

四、结论：制度背景中的政策执行

上文的分析，大致辨识出在规则嵌入关系下四种政策执行的“理想类型”。由于在现实中，并不存在一种单纯的制度背景，个体的行为实际上受到多种制度或规范的影响，因此上述四种政策执行并不会纯粹地存在于现实之中。多数的政策执行，表现为两种或多种的复杂的混合类型。但这四种政策执行，业已基本说明了制度背景对现实的政策执行可能发生的影响与作用的类型。根据上文的分析，我们大致可以得出如下两个重要的结论或命题：

命题1：公共政策本身与制度背景之间的嵌入性，会对政策执行产生影响。公共政策与制度背景之间的嵌入性，不仅体现在目标方面，也体现在手段方面。如果政策与制度背景之间的嵌入性出现不一致或冲突，将会给政策执行带来许多困难，增加政策执行的成本和阻力，带来意想不多的后果。反之，政策执行将会极易取得成功。

命题2：当政策与制度背景之间嵌入不一致时，政策执行的有效性取决于公共政策将制度背景加以“内化”的能力。当政策与制度背景之间的规则取向不一致时，可能是因为决策者没有考虑到新的制度背景，而仍旧沿袭传统的方法，如在市场经济体制建立起来以后，有些政策仍然采用传统的计划手段；也可能是因为需要进行制度创新或政策变迁。在前一种情况下，意味着政策落后于制度背景，这无疑需要决策者进行反思，树立新的意识与观念。在后一种情况下，意味着制度背景不能如意地解决一些问题，或者它虽然能够解决问题，但却会产生一些意想不到的后果，因此需要进行制度或政策创新。这时，政策执行的有效性就是值得认真考虑的问题。由于制度背景在传统和惯性的作用下，仍然在发挥着作用，这些作用对于新的公共政策而言，是一种“外部性”。[1]新的政策必须要采取措施将制度背景的影响成功地“内化”。而如何才能够成功地实现“内化”制度背景的外部影响，将是未来值得进一步作用深入而细致分析的课题。

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