论建立基本社会制度

黄 伟

摘要： 建立基本社会制度是社会主义和谐社会的必然要求和必要保障，是促进社会主义和谐社会发展的重大制度创新。建立基本社会制度具有坚实的基础：社会主义本质论、科学发展观以人为本的思想和公平正义价值观是其理论依据和思想基础；基本社会制度变迁的条件已经具备，改革的成果丰硕，为其奠定了坚实的经济基础；社会建设方面已有的具体社会制度及其实践，为其奠定了实践基础。

关键词：制度；基本制度；基本社会制度；“四位一体”；社会主义和谐社会

随着我国经济社会发展，社会转型期即将逝去，社会建设期已经到来，社会建设这一新课题逐步提上了议事日程。制度建设是社会建设的一个重要部分，当下，社会层面的制度建设多半还都处于制度维持状态，而非制度创新，建立基本社会制度则不然，这项改革属于基本制度的完善和创新。建立基本社会制度对于加强社会建设和社会管理，调整社会利益格局，解决人民内部矛盾，构建社会主义和谐社会具有重要的现实意义。

一、社会主义和谐社会的必然要求

这里提出的基本社会制度，是对应于国家基本政治制度和基本经济制度而言的。中共十七大提出了经济建设、政治建设、文化建设和社会建设“四位一体”中国特色社会主义和谐社会的总体布局。然而，至今为止党和国家文件中正式提出的基本制度，只有基本政治制度、基本经济制度、农村基本经营制度和基本医疗卫生制度，而无基本文化制度和基本社会制度。农村基本经营制度和基本医疗卫生制度属于具体制度范畴，与基本政治制度、基本经济制度不在一个层面，故不展开讨论。虽然没有明确提出基本文化制度，却提出了社会主义核心价值体系。文化具有特殊性，社会主义核心价值体系是建设和谐文化的根本，与基本政治制度、基本经济制度是可以相匹配的，在巩固社会主义制度方面起着重要作用。“四位一体”比较起来，相对薄弱的是基本社会制度，针对这种情况，中共十七大提出：“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居（以下称“五有”目标），推动建设和谐社会。”社会建设的目标是实现社会和谐与社会进步，包括实体建设和制度建设，实体建设是主体，制度建设则是其必然要求。

为了进一步讨论问题，我们不妨把制度分为三个层次：第一层次为社会制度，亦即包括社会上层建筑在内反映社会形态的整个社会制度，以基本制度为特征；第二层次为体制制度，包括政治体制、经济体制、社会体制和文化体制；第三层次为具体制度和机制，这方面的制度处于不同领域，不胜枚举。依据马克思主义社会形态理论，从第一层次亦即社会制度方面看，当今中国社会属于社会主义社会，处于社会主义初级阶段，这里的“社会”属于广义社会，指对应于自然界的人类社会。上述基本社会制度中的“社会”与政治、经济、文化并列，属于狭义社会。从基本制度看，国家的基本政治制度和基本经济制度得到确立以来，对于社会主义制度的巩固和国家的长治久安起到了保障作用，为社会主义建设包括改革开放在内的中国特色社会主义建设提供了制度保障。邓小平说：“我们建立的社会主义制度是个好制度，必须坚持。”[1]“我们一直强调坚持四项基本原则，其中最重要的一条是坚持社会主义制度。而要坚持社会主义制度，最根本的是要发展社会生产力。”[2]为了发展社会生产力，改革开放30多年来，经济体制制度的改革拔得头筹，政治体制制度、社会体制制度方面的改革相对滞后，市场经济发展的消极后果带来的问题十分严峻，面对挑战中国的社会主义制度必须全方位改革。当下，社会体制制度改革的滞后，已经引起中央的高度关注，中共十七大报告提出了一系列涉及人民幸福安康的制度建设，包括的制度有24条之多，亦即教育方面3条：考试招生制度，质量评价制度，学生资助制度；就业方面3条：职业教育培训制度，城乡劳动者平等就业的制度，就业援助制度；收入分配方面3条：收入分配制度，企业职工工资正常增长机制，支付保障机制；社会保障方面9条：最低生活保障制度，企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革，农村养老保险制度，城镇职工基本医疗保险制度，城镇居民基本医疗保险制度，新型农村合作医疗制度，城乡居民最低生活保障制度，失业、工伤、生育保险制度，健全廉租住房制度；医疗卫生方面2条：基本医疗卫生制度，国家基本药物制度；社会管理方面4条：基层社会管理体制，信访制度，维护群众权益机制，应急管理机制。其中，有的属于社会体制制度，有的属于具体社会制度和机制，却无基本社会制度。基本制度与体制和具体制度之间是上位制度与下位制度的关系，具有统领作用。只有体制和具体制度，基本制度缺失就很难通盘考虑社会问题，不同层面的制度之间的空隙和矛盾在所难免，也难以形成上位制度对下位制度的统领。由于缺乏一个完整的基本社会制度框架，体制制度、具体制度和机制改革的内容比较多，但各自为战，很难形成合力，牵涉民生利益的制度不到位，社会保障普惠水平不高，由此而引发的不同利益主体之间的矛盾丛生，社会不和谐的音符一再鸣响。由于社会保障是社会安定的重要保证，在构建社会主义和谐社会过程中，社会建设必须与经济建设、政治建设、文化建设协调发展，建立基本社会制度以充分体现社会主义的社会保障的优越性。在社会建设期，适时建立基本社会制度，以与基本政治制度、基本经济制度和社会主义核心价值体系相配合，对于巩固社会主义制度，构建“四位一体”的社会主义和谐社会都是十分重要的举措。

基本制度能不能改革？人们的认识有一个误区，由于基本制度是决定一个国家性质的制度，似乎我国改革开放以来改革的都是体制制度和具体制度，其实，基本政治制度和基本经济制度都发生了变革。中共十七大报告在基本政治制度里增加了新成员，亦即基层群众自治制度；再次确认了中共十五大提出的公有制为主体、多种所有制经济共同发展是我国社会主义初级阶段的基本经济制度，强调了两个“毫不动摇”，亦即毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济。这些改革得益于思想解放，思想解放才有可能进行基本社会制度的改革。如果把基本制度固化在基本政治制度和基本经济制度方面，不提什么基本社会制度，也不需要社会主义核心价值的保障。那么，又怎样构建“四位一体”的社会主义和谐社会呢？马克思主义具有与时俱进的理论品质。这一理论品质，要求我们必须坚持解放思想、实事求是，与时俱进、开拓创新。理论源于实践，基本制度也来自于实践。当中央提出构建“四位一体”的社会主义和谐社会之时，实际上，已经开始了建立基本社会制度的伟大实践。在基本制度层面上，改革是社会主义制度的自我完善和发展。改革决不是要否定或推翻社会主义制度，而是要始终坚持四项基本原则，巩固、完善和发展社会主义。这样看来，基本社会制度不是能不能建立的问题，而是出于什么初衷、希望达到什么目的的问题。始终坚持四项基本原则，这是在建立基本社会制度时必须遵循的原则。再者，既然是改革，还要遵循邓小平的教诲，“胆子要大一些，敢于试验”，“对的就坚持，不对的赶快改，新问题出来抓紧解决”。[3]解放思想、坚持原则、勇于实践、“四位一体”协调发展的逻辑表明，建立基本社会制度是构建社会主义和谐社会的必然要求。

二、社会主义和谐社会的必要保障

社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，建立基本社会制度的目的在于促进和谐社会建设，巩固、完善和发展社会主义。制度在构建社会主义和谐社会中的作用是十分重要的。中共十六届六中全会指出：“社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证。”这样就确认了制度在构建社会主义和谐社会中的地位。通常人们认为，制度是社会成员共同遵守、按一定秩序办事的行为准则。马克思主义认为，从法的意义上建立的各种规范就是制度，制度与人们的利益密切相关，物质利益原则是人类一切社会活动的最终动因。制度本身带有强制性和约束性，制度是对不同的人在社会生产和生活中所处不同地位的确认，地位的确认使得不同的利益集团、阶级和阶层的利益关系获得相应的规范。不同的地位和不同的利益关系意味着这些利益集团、阶级和阶层对社会利益支配权的不同，也就决定了他们得到的利益的多寡。在这种意义上，制度在本质上解决的是人们相互之间的利益关系问题，是“社会公平正义的根本保证”。

基本社会制度缺失，公民的公平正义权利和利益就很难得到保证，人们相互之间的利益矛盾也难以得到正确处理。改革开放以来，随着我国经济社会的发展，社会阶级阶层结构发生了巨大变化。社会阶层结构变化必然引起利益关系的重组和变动，利益差距逐渐拉大，社会矛盾趋于复杂和紧张。社会各阶层和利益主体之间的矛盾，既有经济利益的，也有政治权益的，尤其值得关注的是，社会权益方面的矛盾比较突出。当下由利益关系引发的社会矛盾已经不在少数，直接影响到社会安定。需要指出的是，这些矛盾的性质都属于人民内部矛盾，当前主要表现为不同利益主体之间的利益矛盾。正确处理和解决人民内部矛盾有许多方法，而“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。^[4]”首先，在基本社会制度缺失的情况下，社会公平正义失去根本保证，发展的成果很难为全体人民所共享，对社会保障和社会福利的投入加大也不一定能够实现初衷。其次，实现“五有”目标，必然要调整利益格局，利益问题牵一发而动全身，如何实现零和博弈到正和博弈的转变，要由制度来设定，这就需要转变社会发展模式，发挥服务型政府的作用，缺乏基本社会制度也是难以实现的。第三，“四位一体”的社会主义和谐社会建设是一个系统工程，基本社会制度建设是其中的重要组成部分，这项制度的建立既可以推动和谐社会理念的进一步落实，又对和谐社会已有的社会建设成果起保障作用。总之，只有建立公平正义的基本社会制度，社会才能有序平稳运行，人民内部矛盾才能得到正确处理和恰当解决。因此，建立基本社会制度是社会主义和谐社会的必要保障。

三、建立基本社会制度的条件和基础

(一)理论依据和思想基础

建立基本社会制度的理论依据和思想基础主要有：社会主义本质论、科学发展观以人为本的思想和公平正义价值观。

1.建立基本社会制度的理论依据是社会主义本质论。社会主义的本质既不是公有制，也不是单纯发展社会生产力，社会主义最终要达到全社会人民的共同富裕。邓小平在1992年指出：“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”[5]公平和效率是社会发展的两大推进器，效率与公平相辅相成，效率的提高为社会公平奠定经济基础，公平是效率的终极价值取向和保证。毛泽东时代，以为生产资料公有制是社会主义的本质，一味地追求追求“一大二公”，搞“纯而又纯”的公有制，社会生产力落后，实现了物质贫乏的“公平”，效率却大大地降低了；改革开放以来的一段特定时期内，强调“效率优先，兼顾公平”，社会生产力提高了，收入差距却拉大了，公平问题凸显出来。国际上通常采用基尼系数反映收入差距，其警戒标准是0.4，而我国“2008年基尼系数为0.65，2007年的基尼系数为0.49，2006年的基尼系数为0.50”。[6]为了避免拉大贫富差距，中共十七大已经提出，“初次分配再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。”这样，“效率优先，兼顾公平”原则，就转向为“效率与公平并举，以公平为主”的原则。目前，合理的收入分配是社会公平的重要体现，我国在收入分配问题上存在带有普遍性的两大矛盾，限于篇幅，地区差别、行业差别和弱势群体等问题暂不讨论。首先，初次分配不尽合理。“根据国际劳工组织公布的数据，2000年到2005年间，中国的人均产出增长了63.4%。但是，我国的工资总额占经济总量的比例并没有相应提高反而有下降。如2002年工资总额占GDP比重为12.66%，到2004和2005年变为10.57%和10.76%，远远低于美国57%的水平。而政府的财政收入在这两年却有20%的增长，是GDP增长速度的两倍。”[7]这表明，收入初次分配未能充分体现改革的成果由全体人民共享。其次，农民和农民工的收入偏低。根据国家统计局的数据显示：2008年我国GDP在一、二、三产业结构中为11.3%、48.6%、40.1%，而农村人口占总人口的54.3%。54.3％的农村人口，主要靠分享11.3％的财富生活，农民的收入普遍偏低。城乡二元结构制度确认了农民的社会地位，以致农民工“同工不同酬、同工不同权、同工不同时”现象为人们司空见惯，这是有违社会主义和谐社会公平原则的。从中央到地方，各级政府都在积极想方设法解决问题和矛盾，出台了为数不少的具体制度，但是，依然存在不少影响社会和谐的矛盾和问题，城乡发展很不平衡。问题在于城乡经济社会二元结构是由户籍、土地、就业、社会保障等一系列制度造成的。这说明，结构性矛盾用具体制度是难以解决的，根本的办法在于把公平和效率统一起来，以社会主义本质论为理论依据，建立刚性的基本社会制度，破解城乡二元结构，才能在高效率的基础上达到公平，实现共同富裕。

2.建立基本社会制度要以科学发展观以人为本的思想为指导。马克思主义最崇高的社会理想是实现物质财富的极大丰富、人们精神境界极大提高、每个人自由而全面发展的共产主义社会。马克思提出，“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”[8]又说：“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和。”[9]把这两段论述结合起来看，对于个人而言，社会关系具有决定作用，个人的发展是随着社会关系变化而发生变化的。因此，可以说，人的自由而全面发展就是人的“社会关系”的和谐与发展。中国特色社会主义的发展趋向和终极目标是人的自由而全面的发展，实现这个终极目标的前提是社会主义和谐社会。

科学发展观的核心是以人为本，以人为本坚持了马克思主义的社会理想，同时为实现这一理想指明了现实途径。首先，坚持以人为本就要把促进人的自由而全面发展作为经济社会发展的最终目的。从经济社会发展的实际出发，建立基本社会制度，是科学发展观以人为本的具体要求，与未来社会人的自由而全面发展的远大目标是完全一致的。其次，坚持以人为本，就必须把人民群众的利益放在首要位置，建立基本社会制度正是以保障和改善民生为出发点的。基本社会制度的建立既能维护人民的根本利益，又能协调人民内部矛盾，调动人民的生产积极性，促进和谐社会的构建，是在科学发展观以人为本思想指导下的制度创新。

3.建立基本社会制度符合社会公平正义的价值理念。公平比较容易理解，正义是一个比较繁难的问题。一般而言，正义即公正的道理，与公平、正直等词汇相关联。通常，人们的行为、思想和制度是否符合历史发展规律、是否符合最大多数人民的根本利益，是判断人们行为、思想和制度是否符合正义的客观标准。公平正义是社会基本制度得以建立的前提，也是构建和谐社会的重要目标。所谓公平正义就是社会各方面的利益得到妥善协调，人民内部矛盾得到正确处理。制度在构建社会主义和谐社会过程中的作用举足轻重。中共十六届四中全会强调，“必须加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，保障人民在政治、经济、文化、社会等方面的权利和利益，引导公民依法行使权利、履行义务。”这段阐述有两点值得注意。首先，从狭义的社会制度视角分析，这里提出的“具有重大作用的制度”并不明确，可以理解为分配制度，也可以理解为社会保障制度，还可以理解为凡是涉及民生“五有”目标的制度都包括在内。那么，发生争执和歧义就在所难免了，为了避免争执和歧义，最好把“具有重大作用的制度”约定为基本社会制度，因为，基本制度决定事物的性质，基本社会制度是社会体制制度和各项具体制度的上位制度，涵盖广泛。换言之，基本社会制度更能够观照全局，避免制度与制度之间产生间隙和矛盾，更好地保障社会公平正义。其次，这里强调了依法保障人民的权利和利益。这就是说，正义不仅是价值判断，还应当有其实践作用，法律是正义的载体。从法律视角分析，制度正义指社会制度的正义，具体是指社会财富、资源、责任、义务和分配是否公平和正当，这显然需要建立一个统一完整的基本社会制度框架。由此可见，建立基本社会制度是以社会公平正义价值理念为基础的。

（二）制度变迁和经济基础

制度变迁是对制度非均衡的反应，通常要遵循成本—收益比较的基本原则，基本社会制度的建立符合制度变迁的这一原则。从制度经济学视角分析，现有的各项具体社会制度，无论是教育、劳动分配、养老、医疗，还是社会保障等制度都处于非均衡状态。制度非均衡亦即人们对现存制度不满意，准备改变又尚未改变的状态。不满意是出于对现行制度安排的净收益小于可供选择的制度安排的考虑，也就是出现了改变制度安排的盈利机会。对于民众而言所谓盈利机会即维护自身利益的时机，呼吁设立有利于自身的各项社会制度在情理之中。对于国家而言，国家的基本功能在于提供法律、制度和秩序，制度作为公共品是由国家制定的，非均衡状态和盈利机会的发生说明制度供给不足。如前所述，制度在本质上反映的是不同的人、集团和阶级之间的经济利益关系，而对人们之间经济利益关系的制度安排，又会直接影响到人们经济活动的动力和效率。因此，制度变迁的预期成本问题是建立基本社会制度的首要限制性因素。作为制度变迁的主体无论国家还是个人，都必须遵循制度变迁的预期收益高于预期成本的原则。从制度收益角度分析，制度收益指设立制度时通过降低成本和减少外部性等带来的激励和约束所达到的预期目标。建立基本社会制度的预期收益，包括提高效率，促进社会生产力的发展，实现社会公平，提高人们对国家的认同，维护社会稳定，推动社会主义和谐社会的构建。从制度成本角度分析，制度成本包括制度变迁时的设计和组织等成本，还包括制度运行时的组织和实施等费用。由于我们国家已经有了各项具体社会制度和实践基础，建立基本社会制度的预期成本亦即国家、个人、企业和社会的投入是很低的。两相比较，建立基本社会制度的预期收益高于预期成本。因此，当下，我国社会已经具备了基本社会制度变迁的条件。

最初的制度是人们在生产生活中自发形成的，是不需要制定的，后来的制度则是人为安排的。马克思主义认为新的制度安排是伴随着生产力的提高和剩余产品的出现而发生的。改革开放以来，我国社会生产力大幅度提高，连续多年经济快速发展（图1），综合国力大幅度提高。在全球性金融危机的形势下，中国经济依然呈上升态势， 2009年，国内生产总值335353亿元，比上年增长8.7%。国家财政收入大幅度增长，2009年全国财政收入68477亿元，比上年增加7147亿元，增长11.7%。改革的成果丰硕，剩余产品已经出现，为建立基本社会制度奠定了坚实的经济基础。国家掌握的财政资源逐步雄厚起来，改善民生和促进社会公平正义的能力强大起来，这表明我们国家拥有建立基本社会制度的经济实力，并为此做好了比较充分的准备。

图1  2005—2009年国内生产总值

 （数据来源：中华人民共和国国家统计局公布，2009年国民经济和社会发展统计公报。2010年2月25日  中国政府网。）

（三）各项具体社会制度和实践基础

中国社会主义基本政治制度和基本经济制度均以“革命”的方式建立，但都有前期实践基础并在社会主义实践中逐步得到巩固和完善。基本社会制度也需要有实践基础，不是一蹴而就的。应当看到，中国社会主义制度确立以来，特别是改革开放以来，围绕社会建设“五有”目标逐步建立了一系列具体社会制度，并展开了丰富的实践。从“五有”目标视角看，已有的关涉民生的具体制度主要有：“学有所教”，亦即教育制度，包括义务教育制度和农民工子女教育制度等；“劳有所得”，亦即劳动和分配制度，包括劳动保障制度、就业保障制度和收入分配制度等；“病有所医”主要是基本医疗卫生制度和新型农村合作医疗制度等；“老有所养” 亦即城乡基本养老保险制度；“住有所居”亦即住房福利制度，包括公积金制度、廉租房制度和经济适用房制度等。这些制度的建立和实践，虽然有不足甚至是残缺的，还未能满足城乡居民的需求，但为建立基本社会制度作了前期准备，总结其成功经验，弥补其不足，建立健全的基本社会制度是以这些制度和实践为起点的。尤其值得关注的是2000以来，中央对社会保障制度的重视是前所未有的，提出到2020年要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。政府的公共财政加大了投入，农村社会保障的状况有了新的起色，农民60岁可享受国家普惠式养老金。2000年建立的全国社会保障基金现在的资产达到5000多亿元，并且积累了比较丰富的经验。改革开放经过30多年的具体社会制度实践，建立基本社会制度已经是水到渠成的造福于民之举，更是促进社会主义和谐社会发展的重大制度创新。

此外，改革开放的大环境，促进了中外文化交流，为我们学习西方国家社会保障和社会福利的成功经验，提供了便利和条件。这对于我们拓展建立基本社会制度的思路是非常宝贵的。多年来，一大批专家、学者以及相关政府部门的深入调查、潜心研究，已经获得了大量的第一手资料和丰硕的研究成果，为建立基本社会制度作好了比较充分的准备。

关于基本社会制度的提法，我们的初步设想是：在社会主义初级阶段，把以平等就业为基点，以合理的收入分配、覆盖城乡居民的社会保障体系和完善社会管理维护社会稳定为主要内容，以“五有”为目标，努力实现全体人民的共同富裕和幸福安康，确立为我们国家的基本社会制度。