城乡一体化理论与实践探析
陈华彬
摘 要：目前，城乡二元结构严重制约了我国经济社会的持续健康发展，城乡差距呈现进一步扩大的趋势。四代中央领导集体都对城乡一体化进行了坚持不懈的探索。为此，必须大力发展农村经济，逐步建立城乡发展一体化体制，形成城乡发展一体化的新格局。“两分两换”嘉兴模式值得我们借鉴。
关键词：城乡一体化；两分两换；嘉兴模式
Analysis on the Theory and Practice of Urban and Rural Integration
Chen Hua-bin
Abstract：At present，the urban-rural dual structure severely restricts the sustained and healthy economic and social development gap between urban and rural areas to increase further. Four generations of central collective leadership have made unremitting urban and rural integration efforts and exploration. Therefore，we must vigorously develop the rural economy，and gradually establish urban and rural development integrated system， the formation of a new pattern of integration of urban and rural development. "two by two for" Jiaxing model worth learning from.
Keywords: integration of urban and rural area;two by two for;Jiaxing model
“三农”历来是党和政府工作的“重中之重”，关系党和国家事业发展全局。党的十七届三中全会把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为新形势下推进农村改革发展根本要求，这是我党确定的一项重大战略，实现战略任务的关键在于能否尽快改变城乡二元结构，建立城乡发展一体化体制。目前，浙江省嘉兴市的城乡一体化发展走在全国的前列，它成功的发展范例为我国其他地区城乡一体化建设提供了可资借鉴的经验。
一、城乡一体化历史沿革
中国城市化水平极其低下，农村人口占绝大多数，城市化伴随着工业化产生，它是工业化的产物，也是工业的载体。1949年新中国成立时，全国总人口为5.42亿，农村人口为4.84亿，占总人口的89.4%，而城市人口比重仅为10.6%，当时全国仅有132个城市，若按城市非农人口计算，实际城市人口比例只有5.1%。[1]因为农村现代化发展的确比城市困难得多，又比城市的现代化速度缓慢得多，这就成为当时以毛泽东为核心的我党第一代领导集体发动工业化和推动城市化所面临的一个基本经济和社会发展问题。毛泽东同志曾告诫全党：“城乡必须兼顾，必须使城市工作和乡村工作，使工人和农民、工业和农业紧密地联系起来。”毛泽东同志把大量的精力投入到新中国社会主义制度的稳定和国民经济的好转上，特别是城乡经济、政治、文化的整体平衡发展。
以邓小平为核心的我党第二代领导集体强调农业是基础，工业应该支持农业，发挥城市功能，带动农村发展，巩固工农联盟，加快实现现代化。十四大后，社会主义市场经济的确立使得城乡之间的联系大大加强，邓小平同志曾经深刻地指出：“城市支援农村，促进农业现代化，是城市的重大任务”并提出“先富带动后富，最终达到共同富裕”的战略目标。
以江泽民为核心的第三代中央领导集体十分重视“三农”问题，认为“农业、农村和农民问题，始终是一个关系我们党和国家全局的根本性问题。新民主主义革命时期是这样，社会主义现代化建设时期也是这样”。[2]关于正确处理国民经济整体布局问题，他曾反复强调“要合理调整工农、城乡利益关系”。江泽民同志把握住时代的脉搏，与时俱进，把城乡经济发展调整到更好的轨道上来。
以胡锦涛为核心的第四代中央领导集体继续重视城乡协调发展。胡锦涛在十六届四中全会、2005 年召开的中央经济工作会议、党的十七大和十七届三中全会对推进农村改革发展都做出了具体部署，明确要求建立以工促农、以城带乡长效机制，制定了一系列惠农政策，城乡之间产业分布、资源配置日趋合理，充分统筹了城乡产业发展，统筹了城乡基础设施建设和公共服务，统筹了城乡劳动就业，统筹了城乡社会服务和管理，逐渐摆脱二元结构的制约，形成城乡一体化发展新格局。
目前，农业基础仍然薄弱，基础设施落后，最需加强；农村发展仍然滞后，最需扶持；农民增收仍然困难，最需加快。城乡差别主要体现在农村基础设施过于薄弱，这已成为新农村建设的关键环节。另外，还存在一些亟待解决的问题，如歧视性的户籍制度和就业制度；财政税收、金融等政策的调整跟不上城乡一体化发展的需要。[3]城乡一体化是社会生产力发展的必然规律，也是我国现代化全面实现的必由之路。经过四代中央领导集体坚持不懈的探索，我国经济社会取得了飞速发展，现在已经达到破解城乡二元结构、统筹城乡一体化发展的历史机遇期。
二、推进城乡一体化路径选择
我国城乡二元结构是几十年形成的，要解决这一问题需要坚持循序渐进原则，不同地区要实施不同的城乡一体化规划，不可千篇一律、盲目模仿，既需要全国统一的政策推动也需要地方政府根据本地区经济社会发展的实际制定具有地方特色的规划和进程。
（一）城乡规划一体化是龙头
推进城乡规划一体化是城乡建设、管理、发展的基本依据和纲领，是一项综合性、全局性、基础性工作，处于龙头地位。就是要打破原来城乡规划分割的框架，将农村和城市作为一个整体，统筹土地利用，合理安排城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局，使城乡发展能够互相衔接、互相促进，避免城市和农村各搞各的样、各唱各的调。否则，不仅会阻碍广大农村居民的生活水平的提高，而且也会造成城市发展后劲不足，最终制约整个经济增长。同时要强化规划执行的权威性，加强对规划实施的领导和管理，保证规划全面落实。
（二）城乡基础设施建设一体化是前提
长期以来，我国对农村基础设施建设投资欠账比较多，农村基础设施十分薄弱，相当多农村道路没有实现硬化，没有给排水系统，污水横流，大多数街道呈现出晴天一身灰、雨天一身泥的局面，相当多的农田水利设施还处于改革开放前的水平，年久失修，晴时旱、雨时涝，难以发挥应有的效益。因此，实现城乡一体化前提是要解决城乡基础设施一体化，逐步实现城乡供水、供气、供电、排污、防洪减灾、通讯、垃圾清理等公用设施一体化。按照“统一规划，统一布局，资源共享，分步分级实施”的要求，防止重复建设和资源浪费，在扩大经济外部性的同时，降低农村基础设施建设成本，达到边际效用最大化。
（三）城乡社会保障和公共服务一体化是支撑
逐步构建覆盖全部农村的新型城乡居民合作医疗保险制度、养老保险制度和社会救助体系，不断提高对农民的保障面和保障水平。统筹城乡卫生资源，在提高公共卫生应急能力的同时，大力发展城乡社区卫生服务，不断提高基层公共卫生水平。在城乡教育方面，要高标准、高质量实施九年义务教育、推进高中优质教育、大力发展中等职业教育，构建小学向乡镇所在地和中心村集中、初中向中心镇集中、高中向县城集中的中小学布局，另外要重视将农村实用人才培养成为“有文化、懂技术、会经营”的新型农民。加强农村文化阵地建设，努力使每个村都有文化活动中心，构筑城乡一体的群众文化体系。
（四）城乡产业发展一体化是纽带
如果没有以产业作为基础，城乡一体化就是一句空话，因此，产业是推进城市化、实现城乡一体化的纽带。在推进城乡一体化过程中，要充分发挥工业化、城市化对农业和农村经济发展的带动作用。 依托各自的区位、交通、资源等优势，加大经济结构调整的力度，通过整合各类工业园区、大力培育龙头企业，强化产业支撑，坚持城镇化与新型工业化、农业产业化“三化一体”的良性互动，通过城镇化和新农村建设，引导要素集聚，优化第一产业结构，调整第二产业布局，促进第三产业升级，逐步形成以提高人均收入为核心、发展城乡经济为目标、农业为基础、高新技术产业为先导、农产品加工与流通业为支撑、服务业全面发展的产业格局，以吸纳广大农村劳动力转入二、三产业，最终达到以产业集聚带动人口的集聚，促进产业间的协调发展。
（五）城乡行政管理一体化是保证
实践表明，统筹城乡经济社会协调发展，不能仅仅依靠市场机制发挥作用，还必须依靠政府这个行为主体进行推进，那么政府的职能定位就显得尤为重要。可以借鉴“大部制”改革的经验和做法，将那些职能相近、业务范围雷同、城乡分设的机构实行合署办公，改变城乡分割、条块分割的管理模式，着力转变职能、理顺关系、优化机构、提高效能，逐步建立城乡行政管理与服务一体化机制。[4]一方面要通过主管和主要领导的参与，做好相关职能部门的协调工作，确保每项政策都能扎扎实实地推进；另一方面要采取一定的激励措施，通过市场机制来配置资源，促进人才、资金、技术等生产要素流向农村地区。
三、“两分两换”嘉兴模式的实践及经验分析
近年来，随着嘉兴经济快速发展和城乡一体化加速推进，大批农村劳动力实现了从第一产业向第二、三产业转移就业，并有相当一部分已在城镇置房定居，同时又在农村宅基地建房，形成“两头占地”的局面。由于土地使用制度、户籍制度和社会保障制度等方面的束缚，农业小规模兼业经营、农民建房散乱和农村宅基地闲置等问题得不到有效的破解，严重影响了现代农业发展、农村新社区建设和工业化、城市化进程，成为制约城乡一体化的突出瓶颈。嘉兴是城乡一体化探索较早的地方之一。1999年，嘉兴就制定出台了农业和农村现代化建设规划，2003年，城乡一体化就被确立为全市经济社会发展的“五大战略”之一，2008年4月，被浙江省委省政府确定为统筹城乡综合配套改革试点地区，在充分调研的基础上正式提出了“两分两换”的改革思路。
（一）“两分两换”的内涵及特点
“两分两换”即农民的宅基地与承包地分开，搬迁和土地流转分开，以农村住宅置换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障。其中农村住宅置换城镇房产有三种方式：一是置换城镇住房，二是置换产业用房，三是货币补偿。所谓“两分”，这是从农民处置权的角度而言的，农民的宅基地和承包地可以分别处置，自主选择保留或者置换。所谓“两换”，是指允许农民根据自己意愿自行选择如何处理宅基地、承包地。如果有意进城转为城市居民、享受城镇社会保障的，可以选择放弃宅基地、承包地，用宅基地换取住房、用承包地换取社会保障；如果只想改善居住环境，那么可以放弃宅基地，继续保留承包地。[5]
“两分两换”作为现行农村土地管理制度改革的新探索，其主要特点是拓宽了农村宅基地和承包地管理的内涵，不再将宅基地整理局限于如何引导农民集中居住在狭小的范围内，而是把建设征地、农房拆迁、宅基地整理、承包地流转、社会保障等关系到农民切身利益的诸多因素紧密联系起来统筹考虑，达到土地节约集约有增量、农民安居乐业有保障的目标。
（二）“两分两换”的实施过程
嘉兴确定的首批9个试点是，南湖区七星镇、余新镇，秀洲区新塍镇、王江泾镇，嘉善县姚庄镇，平湖市当湖街道办事处，海盐县百步镇，海宁市许村镇，桐乡市龙翔街道办事处。试点区域总面积为265.2平方公里，农户3.96万户，人口14.7万人，宅基地面积4.11万亩。其中，一期区域面积为49.67平方公里，农户9107户，人口5.23万人，宅基地面积9660.22亩。试点工作的实施过程是：
1.“两分两换”的启动过程
2008年6月，嘉兴市委组织了四大班子有关领导、县（市、区）和有关部门负责人，赴天津东丽区考察农民宅基地换房的做法。随后深入试点区域，与镇、村的基层干部和村民代表以及试点所在地的市、县两级的“两代表一委员”进行座谈交流，走村入户开展调研，走进百姓倾听民意，做好宣传和发动工作，与群众共同探讨农村发展新思路，统一各界认识。党的十七届三中全会后，市委、市政府又以全市推进统筹城乡综合配套改革现场会的形式，及时进行再动员、再部署。
2.“两分两换”的计划过程
在嘉兴市建设现代新农村、推进城乡一体化领导小组的基础上，成立统筹城乡综合配套改革领导小组，由市委、市政府主要领导任组长，领导小组下设7个推进体系专项工作组，由市委、市政府分管领导担任组长，相关部门牵头具体负责；领导小组和专项工作组定期召开工作例会，研究政策意见，协调解决问题，抓好工作落实，同时设立了领导小组办公室，健全机制，做好工作协调。先后制定了《关于开展统筹城乡综合配套改革试点的实施意见》、《关于开展节约集约用地试点加快农村新社区建设的若干意见》政策文件。9个“两分两换”试点单位也相继成立了相应的领导小组和专项工作组并结合本地实际调整完善开发规划、耕地复垦规划、社区建设规划，完善功能布局和产业配套。
3.“两分两换”的执行过程
各级党委、政府在制定政策和办法时，都把立足点放在通过改革来实现城乡居民平等拥有发展机会、公平享受发展成果上。在政策办法上，充分征求基层干部群众的意见建议，在工作实施中，抽调精干力量直接进驻试点村镇，指导协助工作，把充分尊重农民意愿作为工作前提，并通过耐心、细致的方式向农民群众进行宣传解释，争取农民群众的理解、支持和拥护；在房屋置换、承包地流转等涉及农民切身利益问题上，让农民提前知情和全程参与，实行“阳光操作”，真正做到让农户“自愿置换、安心置换、快乐置换”，努力使试点工作建立在牢固的群众基础之上。
4.“两分两换”的控制过程
在试点推进中，嘉兴市委、市政府十分注重与浙江省有关部门的对接，特别是针对改革所涉及的一系列政策问题，市委、市政府主要领导、分管领导和市级部门多次同省级对口部门主动沟通衔接，积极争取浙江省委、省政府的理解和支持。省领导对试点工作十分重视和关心，亲临各试点村镇，进行专程调研与指导，省发改委等部门发挥试点牵头协调的综合职能，多次赴嘉兴实地了解情况，在试点方法、政策把握等方面给予精心指导，对存在的困难和问题也给予积极的帮助和协调。根据试点进展，嘉兴市及时建立了专项督查制度、情况和进度报送等制度，并定期组织赴各县（市、区）开展专项督查；指导组和办公室多次召开试点工作交流会，总结推广成功经验和做法。针对试点中出现的新情况、新问题，又先后制定了《关于实施“若干意见”的补充意见》、《关于减免“两分两换”试点相关规费支持新农村建设的若干意见》政策文件，嘉兴市统筹办又结合各地实际和实践，起草了试点工作的相关补充意见，搭建宅基地和承包地流转平台，形成一个比较完整的政策体系和监控体系。
（三）“两分两换”的现实意义
1.能够实现农业规模经营，促进农业增效
据统计，2009年嘉兴市GDP总量1917.96亿元，人均GDP达到8300美元，完成财政总收入279.4亿元，其中地方财政收入141.7亿元，三次产业比重为5.58：57.96：36.46 ，全市城镇居民人均可支配收入达24693元，农村居民人均纯收入达12685元，城乡居民的收入差异是1.95：1，是全国、全省城乡差异最小的地区。嘉兴有“两个80%”，即80%以上的农民不再主要从事农业生产，80%以上的收入不再直接来自农业。随着大批经济文化程度较高的农村劳动力向二、三产业转移，承包土地大多留给了妇女或年老体弱者耕种，造成紧缺的耕地资源处于闲置、浪费或低效利用之中。开展“两分两换”试点工作，通过承包地流转和宅基地整理复垦，既保证了耕地保有量和基本农田保护面积不减少，又可以有效提高土地集中连片的程度，突破农户传统分散生产方式，促进土地规模经营，增强粮食生产能力，以园区化、专业化基地为主要形式，实现产业结构调整和粮经比例优化，显著提高土地产出率，形成效益型经营体系，是发展高效现代农业的必由之路。
2.能够盘活农村宅基地，拓展发展空间
从对原始房屋评估、面积、家庭人口等各方面因素考虑，对农民给予补偿，给农民实惠，加快了农村宅基地复耕的速度，农民的宅基地复耕了以后，争取出来的用地指标三分之一左右用于农民拆迁安置房的建设；三分之一左右用于搞工业和工业区开发，解决农民搬迁以后的就业问题；三分之一左右用于搞房地产开发，房地产开发所得的资金用于公共服务配套和农民拆迁安置房的建设成本支出。嘉兴市现有农村集体建设用地60万亩，人均宅基地占地面积达到170平方米，宅基地闲置现象比较严重。全市共有73个行政村，分散在1673个自然村落中，平均每个组只有20—30户居民。如南湖区七星镇共涉及“两分两换”农户4011 户，宅基地面积4158 亩，户均用地1.036 亩，采取新社区公寓式安置需用地面积1203 亩，户均用地0.3 亩，宅基地置换后可增加2955 亩用地空间。嘉兴市计划通过三年试点，每年腾出宅基地1万亩。可有效的解决嘉兴市在耕地后备资源严重不足情况下实施占补平衡，缓解城乡建设用地压力。
3.能够改善广大农民的居住环境，提高生活品质
传统的居民点规模小、分布散、环境差，土地利用结构不合理。主房、辅房和附地相互分割包围，晒场、庭院、家庭作坊混杂，生产生活污水无序排放，既加剧了土地资源的浪费，又制约了生活质量的提高。通过农村宅基地置换，将分散居住的农户集中到小城镇及中心村，由政府及相关部门统一规划对农民集中居住区供水、供电、道路交通、垃圾收集、污水处理等基础设施配套的建设，实现城乡多方位的一体化，从根本上改善农民居住环境、生活条件。如南湖区七星镇规定农户可置换城镇住房标准建筑面积在按政策认定人口每人40平方米的基础上，每户再加60平方米计算。户内5人以上的可置换城镇住房建筑面积不得突破260平方米；四代同堂且人口在6人以上的可置换城镇住房建筑面积不得突破300平方米。跃层面积按50%抵扣置换城镇住房标准建筑面积，在结算时价格按跃层成本价1050元/m2减去层次差价320元/m2,即730元/m2计算。
4.能够扩大农村社会保障覆盖面，维护农民权益
从理论上讲，土地是一项重要的生产要素，依据市场机制进行最优配置而参与生产经营，体现的是生产功能；而农民的生存、就业、养老等保障问题是依靠建立社会保障制度来解决，农民的生产和社会保障是相互独立的。但在我国特殊国情和制度背景下，土地体现的不仅是生产功能，而且还充当着农民可以长期赖以生存的保障功能，土地是一种综合性保障载体，它包含最低生活保障功能、养老保障功能、医疗保障功能、失业保障功能等城市人口所具有的基本保障项目，农民失去土地就意味着失去一切。“两分两换”试点工作，“以土地承包经营权置换社会保障”，从长远角度为农民考虑，切实保障农民生活。比如，在试点的七星镇，16周岁以上（在校学生除外），未参加职工养老保险或者未征地拆迁买养老金人员，置换参加城乡居民社会养老保险。以户为单位，以政策认定的人口数量，按照16周岁以下的每人补助4000元的标准进行参保补助，16周岁（含16周岁）以上的每人补助12000元，按城镇居民缴费基数办理年度缴纳手续，满60周岁（含60周岁）以上的居民，按城镇居民缴费基数办理一次性缴纳手续，次月起享受城乡居民社会养老保险中的城镇居民养老保险待遇。同时，在确定和保护产权的基础上，尊重群众的选择，通过经济杠杆而不是行政命令引导农民进行宅基地使用权的置换和承包地经营权的流转，切实保护农民的土地财产权益。
参考文献：
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[5]莫晓辉．鼓励农民勇于放弃－浙江省嘉兴市“两分两换”试点调查[J] ．中国土地，2008（8）：50－51
