强化公共安全体系的建议

          饶彩霞

摘要：加强公共安全体系建设，完善社会管理，是关系我国社会、经济协调发展的全局性的战略问题。当前，我国公共安全形势趋势向好，总体安全，但风险高发，问题不少，应从公共安全的组织体系、防控体系、保障体系和文化体系着手，推动建立主动防控与应急处置相结合、传统方法与现代手段相结合的公共安全体系，为实现可持续发展和建设社会主义和谐社会战略提供可靠保障。

关键词  公共安全  组织体系  防控体系  保障体系  文化体系

作者简介：饶彩霞（1970-），女，汉族，中共蚌埠市委党校（安徽省蚌埠市环湖西路345号，邮编233040）副教授，籍贯湖北省黄冈市。研究方向为公共管理。联系方式：15255205051.邮箱：bbrcx@qq,com。

十八大报告将 “强化公共安全体系” 作为加强和创新社会管理的八项任务之一,显示了国家层面的高度关注。公共安全是社会进步和文明的标志，是人民群众最现实、最关心、最直接的利益所在。公共安全问题突出表现在生产安全、食品药品安全、社会治安、应急管理等领域，并已经延伸到生活、环境、技术、信息等社会领域，如自然灾害、食品质量、卫生防疫、交通事故、群体性事件、化学危险品管理等，它涉及到社会生活的一切领域，关系到每个人的现实生活。公共安全体系建设时不我待。

一、健全公共安全组织体系

（一）完善基层机构设置。建立健全基层公共安全管理组织机构，建设县乡有关部门公共安全管理队伍，消除基层公共安全监管工作的盲区和死角，真正实现安全监管“纵向到底”，必须抓紧。着力推行基层公共安全管理组织领导一体化，本着“重在加强领导、重在整合资源、重在健全机制、重在增强素质、重在解决问题”的原则，设置乡镇、街道公共安全中心和村（居）公共安全工作站规范化建设，加大投入，加强工作力量，配强配足公共安全社区工作者，完善中心(站)功能，建立健全运行机制，构筑覆盖全面的公共安全监管平台。

（二）科学整合组织系统。公共安全管理涉及领域、部门多，影响面广，需要动员全社会的力量、资源，有计划、有组织地进行应对。因此，政府应该把公共安全管理各环节的工作联系起来，作为一个有机系统进行对待，必须将现有各临时机构统一整合成一个稳定的综合协调机构，使之成为政府日常管理的重要组成部分，使公共安全应对处理各环节的工作统一起来考虑，形成合力，实现管理效益的最优化。首先，建议按照大部制、大安全的思路，把各地各级政府的安全生产监督管理委员会改作公共安全管理委员会，把应急办公室改作公共安全管理委员会办公室，增配人员，负责集中处理公共安全各相关系统的信息，制订区域公共安全对策与规划、规章，对公共安全管理工作的各项事情进行统一安排。其次，建立统一的对多个领域实施综合公共安全监管的平台、公共安全应急指挥平台和必要的物资储备，形成由个别到整体，分散到综合，条块分割到相互衔接的预防、准备、应对与恢复的综合系统管理，使公共安全监管跳出“小安全”的圈圈，以“大安全”理念带动公共安全的全面发展。再次，应建立健全公共安全管理委员会会议、部门联席会议、联合执法及信息通报等工作制度，使各个部门能够密切配合、通力协作、无缝衔接，形成抓好公共安全管理的强大合力。

（三）完善社会参与。有效的公共安全管理需要政府、企业、民间组织、社会公众、乃至国际社会等多元主体的共同参与和相互支持。一是在法律层面将非政府组织纳入公共安全管理体系，在各级政府的应急预案、预案管理办法以及实施细则中都应该具体写明非政府组织在应急管理体系中的参与方式、地位、作用、职责以及与政府机构的关系，既通过政策法规来推进非政府组织的规范化进程，又为非政府组织开展活动提供依据，从而保证社会化机制运作过程有法可依。二建立企业的风险承担机制。将某些在政府职能范围外，但在企业范围内的公共危机风险管理项目，交由企业承担。政府从原先的统抓统管，转变为监督和指导；通过明确企业的责任，建立起企业承担公共危机风险的机制。三充分利用社区群众自治组织。要发挥其自我管理、自我教育的功能，积极开展“平安社区”创建活动，积极排查公共安全危险源，降低公共安全风险，提高社区的抗灾防灾能力；及时调解利益矛盾，化解风险，防止突发事件的发生。

二、加强公共安全防控体系

（一）加强科学防范。一是定期、持久地开展风险评估工作，并使之成为政府的常规管理职能。全面做好危险源的普查工作，并对这些危险源可能造成的危害进行评估，定期更新灾害安全记录，标识危险源等级，及时告知相关部门，向社会公布。强化政府对于危险行业的管制能力，增加项目审批过程中的安全评估环节，使安全评估成为项目合格的硬性约束。二是设定并公开风险信息的标准和等级，达到设定要求的马上自动将信号公布于众，没有到达设定等级的风险继续追踪。三是按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，建立超前的矛盾纠纷排查调处机制。各级党委、政府和各有关部门都要层层建立和规范矛盾纠纷的排查、批办、办理、反馈、回访和责任倒查等基本制度，实现矛盾纠纷排查调处工作的制度化、经常化；总结推广人民调解工作诉前司法确认机制、民间矛盾纠纷代理制度、基层干部“民情报告制度”和全员排查等制度，形成行之有效的做法和经验，提高工作实效。四是推进技术防范设施建设。制定或完善技防设施建设规划，按照“经济、简便、适用、易行”的原则，因地制宜地推进技术防范设施建设，加大支持、引导、推动力度，不断扩大城乡技防覆盖面，同时对重点地区、重点部门、重要交通要道实行重点监控。对技防资源要大力进行整合，做到科学布点，合理配置，互联互通，实现治安监控、交通监控、城管监控三网合一，做到资源共享、全程控制。单位技防、小区技防、家庭技防和农村技防的有效衔接，防止重复建设和各自为政；同时，加强对技防设施的管理和维护、维修，防止损坏、闲置，确保技防设施正常运行。

（二）强化地方政府监管责任。一是必须全面、严格落实地方政府、监管部门及其工作人员的责任，建立健全明确清晰的监管责任体系，尤其是要严格落实县级以上地方政府行政首长作为公共安全监管第一责任人的责任，完善公共安全“地方政府负总责、监管部门各负其责、企业负首责”的责任体系，严格落实责任追究制。二是完善公共安全考核奖惩机制。将公共安全体系建设的目标、任务纳入年终考核，作为各地各部门年度公共安全责任书和党政领导干部年度述职的重要内容，加强检查考核，落实领导责任。全面考核验收后，由各级综治委向组织、纪检、监察、人事部门进行通报。当年公共安全体系主要任务没有完成的，不能评为年度公共安全良好地区。对在公共安全体系建设中工作突出的地方和单位，予以表彰和奖励，对推诿、不认真履行职责，影响工作，发生公共安全问题的地方党政领导和单位负责同志，要严肃追究责任。坚决行使公共安全治理一票否决权。

（三）创新监管方式。建立质量追溯制度，要求所有的产品都要有“出生证”，形成来源可追溯、去向可查证、责任可追究的安全责任链，强化源头监管。健全完善重大隐患治理逐级挂牌督办、公告、整改评估制度，以强大的层级压力落实监管。推进高危行业企业重大危险源安全监控系统建设，完善重大危险源动态监管及监控预警机制。完善安全生产非法违法企业“黑名单”制度，建立与企业信誉、项目核准、用地审批、证券融资、银行贷款等方面挂钩的安全生产约束机制。

三、完善公共安全保障体系                 

（一）完善安全生产基础。对公共安全的高危行业实行严格的市场准入，对不符合公共安全标准的企业不允许生产和经营。将公共安全作为重中之重，全面排查治理重点行业和领域安全生产隐患，落实和完善安全生产制度，严格安全生产标准，提高企业安全水平和事故防范能力，坚决防范遏制重特大事故。要充分发挥各类行业协会和名牌企业的作用，加强行业自律和行规行风建设，落实责任制和责任追究制，健全完善考核奖惩、激励约束机制，加强质量安全保证体系和诚信体系建设，进一步规范生产经营行为，使企业自觉接受社会监督，主动承担社会责任，努力提高质量安全保障水平，在确保安全的前提下促进我国公共安全各产业科学发展。

（二）建立多元财力保障体系。资金保证是确保公共安全的必要条件，公共安全管理机制的建立与完善在很大程度上依赖于资金投入的保证程度。作为公共安全管理主体的政府，在每年制定财政预算时，要加大对用于公共安全的基础设施建设的投入力度，逐年增加公共安全支出在GDP中的比重，使其在“十二五”末达到2％。加强公共安全领域的科技、设施、装备的投入，强化政府投资主渠道的保障作用。同时通过保险，转移或降低政府的风险。政府可以对某些行业和领域实施强制性保险政策，例如：交通事故意外保险等；可以鼓励发展商业保险，例如：农业保险、工业保险、自然灾害保险、气象灾害保险等新险种。同时，积极吸收来自国内外企业、非政府组织、个人和国际组织的赞助和捐助，完善社会保障、医疗保险、商业保险等的投资与管理机制，培育和发展社会共同参与的公共安全管理财力保障机制。

（三）加强科技支撑力度。技术保障体系有助于对安全生产事故实现早预防、早发现、早排查、早救援，从而将安全生产事故的发生和损失降到最低。一是加强公共安全生产和管理科学技术研究，培养专业人才。充分利用高等院校、科研机构、社会团体等科研资源，加强公共安全基础研究和应用研究。加强公共安全科学学科建设，积极发展公共安全普通高等教育，培养和造就更多的公共安全科技和管理人才。并积极开展公共安全领域的国际交流与合作，加快先进公共安全技术的引进、消化、吸收和自主创新步伐。积极推广应用新技术、新设备、新工艺，不断提高公共安全装备水平。完善各级公共安全专家队伍，提高专家参与公共安全监管工作和为企业服务的能力，形成公共安全专家支持体系。建立健全公共安全社会技术咨询服务体系，培育发展安全评价、认证、检测检验、培训和咨询等公共安全中介组织，拓展公共安全中介服务内涵。二是推进公共安全防控信息化建设。采用先进的地理信息系统( GIS) 、全球定位系统(GPS) 、卫星遥感系统(RS)及通讯网络系统等实现对公共安全风险的精确监测。建成覆盖各级公共安全预警、监管和公共安全应急管理机构的信息网络与基础数据库，实现公共安全管理技术的体系集成与辅助决策支持，提高公共安全管理的效率和效果。

（四）完善应急救援保障体系。一是完善技术装备保障系统。技术装备保障系统应当包括信息通讯保障、运输保障、抢救装备保障。列于技术装备保障系统第一位的是信息通讯保障。其中，计算机骨干网络系统是整个指挥系统的基础平台，为保证信息通道的畅通提供技术保证。二是制定、修订和不断完善重特大事故应急预案。制定预案需要有针对性，不能上下一般粗；预案要具体，具有可操作性；不同层级和领域的预案要相互衔接，互相支撑。随着时间的推移、环境的变化、科技的发展和认识水平的不断提高，预案必须及时调整和修改，不断与时俱进。三是加强应急救援队伍体系建设。完善综合性应急救援队伍建设，指导专业应急救援队伍和非专业应急救援队伍联合培训、联合演练，提高合成应急、协同应急的能力，加大应急资源整合度。四是保证充足的应急资源。建立健全救灾物资储存、调拨和紧急配送系统，积极培育和发展经济动员能力，确保救灾所需的物资器材和生活用品的应急供应。建立标准化的资源管理制度，完善重要应急保障物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系，建立标准化的资源目录，用标准化的流程和方法来预订、确认、调动、分配和跟踪资源，确定最佳的资源保障配送方案。逐步实现储备物资的社会化，建立政府物资储备和社会资源相结合的救灾物资储备制度。通过对社会仓储、物流资源进行调查，采用登记、定购、代储等方式适时征（调）用，充分发挥社会资源的作用，增强应急保障能力。

（五）完善法制保障。法制建设是公共安全管理体系建设中关键的一环，只有建立科学完善的制度，才能在公共安全处理中做到有法可依、有章可循，才能保证政府公共安全管理的长期战略地位。一是完善公共安全法律体系。进一步细化《突发事件应对法》等法律法规，完善配套法规，及时修改、清理和调整与时代不适应的一系列有关公共安全的文件、政策、法律和法规等。尽快制定《公共安全法》、《紧急状态法》、《社会治安法》、《社区矫正法》、《保安法》、《城市管理行政执法法》、《职业安全保护》、《安全生产培训》、《台风防治法》、《沙尘暴防治法》等基本法律法规，消除立法盲点，避免监管空白。二是加快公共安全标准化建设步伐。尽快制定《公共安全管理指南》，提供标准化的公共安全管理工作和活动方案。建立公共安全标准化技术委员会或类似部门，制定公共安全标准指南、公共安全管理体系标准、应急准备/管理和BCM标准，以重点应对相关国际标准化活动，系统地开展安全标准化工作。三是加强执法力度。进一步强化安全生产监管、安全技术标准、违法行为追究制裁等法律法规的执行与约束力度,提升安全生产执法的权威性。通过加大事故查处力度,严肃追究事故责任人的经济、行政及刑事责任,提高违法违规代价,使有关人员特别是单位负责人意识到违法违规生产经营得不偿失,从而消除其侥幸心理。

四、培育公共安全文化体系

公共安全是一门科学和技术，也是一项管理活动，更重要的是反映一种全社会的伦理和文化，是社会和谐发展的标志。公共安全文化就是把社会、企业、单位要实现的生产价值和实现人的价值统一起来,以保护人的安全与健康为目的,实现安全价值观和安全行为准则的统一。
　　（一）坚持正确的公共安全观念。公共安全观念，是社会公众共同接受的安全意识、公共安全的理念和价值标准。它是公共安全文化的核心和灵魂。正确的理念能使工作事半功倍，偏颇的理念能使工作事倍功半。一是坚持零容忍的理念。公共安全涉及大多数人的生命、健康、财产安全，理应实行最苛刻最严厉的要求。一起突发公共安全事件，可能在瞬间点燃公众的不安全情绪。唯有建树“零容忍”的安全理念，才能令公众对所处环境获得一种前置性的安全感。二是坚持安全发展理念，就是要把发展建立在安全的基础上，以发展来解决社会中的深层次矛盾和问题。政府必须将安全纳入经济和社会发展的整体规划中考虑，同时对公共安全、经济发展、社会事业进行合理统筹、整合资源，使各方面事务协调发展；把公共安全管理与政府公共管理的方方面面有机地结合在一起，制定具有全局性、长远性的公共安全管理的战略和政策。三是坚持综合治理的理念。公共安全体系建设，必须将其置身于“系统工程”理念之下来加以认识，必须由各系统、各行业、各部门、各社会群体齐抓共管。四是坚持预防为主的理念。各层级政府及相关部门应高度重视公共安全工作，常抓不懈，增强忧患意识，防患于未然，坚持预防与应急相结合，常态与非常态相结合，做好应对突发公共事件的各项准备工作。

（二）大力发展公共安全行为文化。公共安全行为文化，是指在公共安全观念文化指导下社会公众在社会活动过程中的安全行为准则、思维方式、行为模式的表现。发展公共安全行为文化必须大力加强公共安全知识的宣传、教育、培训和演练，把公共安全教育纳入学校、企业、政府机关、社区的培训日程，编制相应的教材；社会媒体充分利用现代信息手段,如电视、广播、互联网等手段对不同类型的公共安全预警预防制度和应急措施进行广泛宣传和普及。积极创新安全宣传工作，开展形式多样、内容丰富、能打动人心的宣传，以提高人民大众的安全意识和安全素质，奠定安全文化建设的社会基础。各类公共安全指挥系统定期进行不同范围、不同级别突发事件的应急预演，提高全社会的防灾意识和突发事件的应对能力。

（三）加强公共安全文化的制度建设。一是将普及公共安全知识这项工作纳入国家及地方各级政府发展规划中，明确管理与实施的组织保证，由政府领导牵头，由各级红十字会具体组织实施培训。二是各级政府将从业人员安全培训资金列入政府预算，建立由政府、用人单位和个人共同负担的从业人员培训投入机制。三是加强相关配套法规建设。制定法规，对高风险行业比如驾驶员、矿山、建筑、学校、旅游等从业人员，必须强制接受应急救护知识与技能的培训。制定必要的制度明确在职业技能培训、职业教育以及阳光工程中增加安全知识内容。将安全培训特别是从业人员安全培训纳入监察执法的重要内容，安全监督管理部门要开展经常性安全培训专项督查，督促企业按照国家有关规定，落实包括从业人员在内的全员安全培训，特别是对高危行业新招录的人员，必须实施强制性岗前安全培训，经考核合格方能上岗作业。对不履行全员安全培训义务的高危企业以及未经培训或培训考核不合格就安排上岗作业等违法行为，要依法严肃查处。制定“施救者免责”的法规，鼓励和保护全社会人员积极、科学、有效救护他人。

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