安徽省社会学会

如何进行乡村社区治理，学术界存在分歧，这主要表现在对治理主体的不同界定：一部分学者强调“主体权威性”^[1]；另一部分学者则强调“主体多元性”^[2]。本文的观点倾向于后者，认为乡村社区治理是一种以“村民为主”的多元主体相互协调，并采取联合行动对乡村公共事务进行协同共治，共建社会主义新农村的过程。目前，我国广大农村实行的是“乡政村治”的治理形式，即是一种“乡镇政权与村民自治结合”的结构。按照设计，设立乡镇作为国家基层政权，依法行政；成立村委会作为村民自治组织，依法自治。该模式试图在制度层面按照社会主义民主原则划定国家与社会权力的边界。但是在具体的政治实践中，“乡政村治”模式似乎很难按原设计方向发展，尽管我国绝大多数农村地区都实行了村民自治，但是在真实的乡村事务管理中，村民的主体地位并没有得到足够的尊重，一些重大事务还是由乡镇政府说了算，村民自治与协同的能力不强。如何让新农村建设成为广大农民的实惠工程和民心工程，如何有效回应和满足农民的生产生活需求，为农民提供基本而有保障的公共产品。这是当前乡村社区治理研究需要着力解决的一个问题。

一、“乡政村治”模式的运行现状与问题

我国“乡政村治”模式于20世纪80年代中期开始推行，90年代末最终形成，并在当前的乡村治理中处于核心地位。学术界认为，当前的“乡政村治”主要呈现出三种形态：发展型、维持型、瘫痪型。发展型是发展好的或较好的“乡政村治”，约占全国“乡政村治”模式的15%；维持型与瘫痪或半瘫痪的约占85%，这说明中国村级组织治理还有待于加强^[3]，通过分析我们发现，依靠“乡政村治”的传统治理普遍存在着以下问题：

（一)杜区管理的组织体系不完备、结构失衡

就我国大部分地区来说，村委会是法律确认的社区管理主导力量。除此以外，农村社区之内少有其他正式的社区组织。村委会与乡镇机构名义上的“指导”关系在具体的工作中演变成了事实上的依附关系。村委会一般“眼睛向上”，对上负责，很少听取本村村民的意见，这就造成了农村干群关系的疏远与紧张。村委会成为了政府的一条腿(办事机构)，而不是村民的头(村民权益保护性机构)。农村社区管理的各种组织体系在现阶段还很不完备。

（二）参与社区管理的各组织主体职、责、权界限不清

这首先体现在村委会与乡镇机构的关系上。在乡村事务的实际运作中，乡镇对于村组织的工作模式是自上而下的考核、检查，并凭借行政手段强制推广。“村委”名为村民自治，其控制权并不在村民手中，而是在乡镇政府。如果不听乡镇政府的“调度”，或无法完成其布置的任务，乡镇政府就会考虑撤换“村织织”负责人，另换他人。其次，体现在村“两委”的关系上^[4]。现阶段，村“两委”的关系并没有得到有效地厘清，多数村的财务及发展事务实际由村党支部控制，党的基层组织成了事实上的当家人，其在社区决策中表现出一定的强势。

（三）社区财力支持体系薄弱，公共产品供给无法满足村民需要

长期以来，以农村支持城市的政策导致国家从农村汲取了大量资源，忽略对农村社区各项事业的投入。这种资源流动模式，使得农业剩余资源的很是有限、财力不足，村级组织体制运转受阻，职能发挥不充分。很多贫困地区的村委会由于缺乏自治的财政基础，很难为村民提供有价值的服务。一些本应由社区组织提供的服务被时断时续的村民自发联合所填补，如水利、生产耕作、休闲娱乐等。

（四）社区管理的运行机制和手段单一，“被组织”成本偏高

社区管理机制在当前仍局限于自上而下的“行政支配型”运行机制，单靠行政机关领导者的权力，通过强制性的行政命令去管理社区事务。“村委”也以乡、县两级政府权力的支持作为靠山。村民如果不服从社区组织的安排，一般情况下，他们只能调动乡镇政府或县政府的力量来解决。总的来说，多数的农村社区内部不能消除分歧从而达成一致，社区生活处于“被组织状”状态，这种被组织的社会成本远远高于自组织成本。

二、“乡政村治”治理模式的局限性分析

“乡政村治”初步实现了国家同乡村自主权力的分离，其“村民自治”体现了社会主义民主的本质。但是，随着改革的深入，“乡政村治”模式逐渐暴露了它的制度性缺陷，当前农村社会的诸多冲突，很大程度上也源于村民对农村社区治理结构的不满。

（一）“乡政村治”模式与市场经济要求的“发展理性”相冲突

任何制度安排都不过是宏观体制制约下要素结构变化的结果，而不是它的前提。“乡政村治”的产生是为填补“人民公社”退出后的“权力真空”。家庭承包责任制虽然隐含一定的市场因素，但却无法摆脱交易成本上升的困境。其经济社会学意义更多的是“均田”理念的翻版。目前，我国乡村社会经济环境已发生深刻变化，乡村治理模式的选择不仅要适应家庭承包责任制下乡村社会的“生存理性”，而且更重要的是要适应市场经济条件下乡村社会的“发展理性”。乡村治理不仅在于实现国家对乡村社会的“控制”，更重要的是实现“善治”。从这一角度看，传统理性思维作用下的程式化的“乡政村治”模式显然具有“次优性质”。可以说，经济社会变革要求从新的形式治理乡村^[5]。

（二）“乡政村治”模式存在“道德风险”问题

委托代理理论认为，由于委托人与代理人之间目标差异，代理人在代理活动中就可能以损害委托人的利益为代价，增强自身的效用，即产生“道德风险”^[5]。“乡政村治”模式中委托—代理关系是客观存在的，这主要包含了两个层面的委托一一代理，一个层面是村民—村委会之间的委托代理关系。另一个层面是村民—乡镇政府之间的委托代理关系。在这两对委托代理关系的实际运作中，作为委托人的村民所追求的政治、经济利益目标往往被作为代理人的自身利益目标所“消解”或“替代”。甚至以不惜牺牲村民利益为代价，进而形成“道德风险”。比如，当前农村矛盾较为集中的“征地”问题，就极易引发“道德风险”。^[6]

（三）“乡政村治”模式难于形成对乡镇政府权力扩张、泛化和异化的制衡

一般认为，乡村社会权力体系主要由国家行政权力和社会自主性权力两个方面所构成。在“乡政村治”模式中，乡镇政府代表国家权力；村民自治组织代表社会自主权力。目前的状态是，作为国家象征的乡镇政府权力呈现出扩张、泛化和异化的趋势。而乡村社会自主权力则趋于萎缩和弱化。乡村社会自主权力受到乡镇政府权力的挤压难于正常发育，更谈不上形成制衡乡镇政府权力扩张、异化的力量，结果导致乡村民主政治流于形式，整个乡村社会走入“官治”，而非“民治”的误区。因此，从乡村社会权力制衡体系的构建来看，“乡政村治”模式是无能为力的。乡镇政府权力仍然控制着乡村社会自主权力；乡村社会自主权力无法对乡镇政府权力“不对称性”、自我扩张构成约束。

“乡政村治”模式的选择是乡村社会变迁的一种被动适应，而不是其主动推进乡村社会转变的前瞻性制度安排。加之我国村民自组织发育的不成熟性及“乡政”与“村治”关系的非对等化等因素都使得目前的“乡政村治”模式未能原有的政治设计发展，出现了“乡政村治”在新农村建设中逐渐被“异化”的迹象。

三、“自组织”理论对于农村社区管理体制创新的意义

“乡政村治”的困境在于“如何保证农村社区组织成为一个独立的权力主体？如何实现‘自组织’而非‘被协调’？”从某种意义上讲，农民的自组织能力决定了农村的发展未来。许多国家和地区的农村建设经验表明，能否确保农民真正成为建设的主体，决定了‘新农村建设’的成败”。只有农民这个主体很好地行动起来，解决问题才有了坚实的根基。农民自组织能力的成长将推动乡村治理由行政主导向民主协商，由命令服从向合作互助，由垂直的科层结构向横向多元合作的网络结构转型。同时，自组织的发展还可作为独立的“眼”监督政府的公共服务和管理，保护公民免受政府权力的随意侵扰，形成对公权力的“制衡”。我国城市社区建设中自组织治理模式的成功实践已充分表明社区自组织在促进公民社会建设、提供公共服务等方面有着明显的优势，这无疑对乡村治理的变革和推进提供某种借鉴和启示，加强社区自组织建设或可成为实现新时期乡村治理结构优化的一种新思维。^[7]

（一）降低治理成本，充分调动乡村治理资源的需要

一般而言，自组织程度低的农村，当面对社区公共事务时，作为理性“经济人”的农民“机会主义倾向”和“搭便车”心理严重，结果往往导致“集体行动困境”。且“自上而下”的运行方向，使得治理成本增加，政府需花费大量的时间精力金钱来处理纠纷和矛盾。相反，一些自组织程度高的农村社区，由于村民具备较高的公共精神与合作意识，在合作规范的约束下，不敢轻易采取不合作行为，这样就有效避免了“搭便车”行为。在情况允许下村民对公共事务参与比较热心，很少通过物质刺激来诱使他们参与，这样减少了动员成本；加之自组织网络发育相对完善，信息传递较快，传递成本也随之下降；村民之间由于比较熟知，连带性强，发生与解决纠纷的成本变小。实践证明，社区自组织程度越高，社区治理成本越小^[8]。

（二）破解村民自治难题，进一步促进农民合作的需要

村民自治试图通过激发村民对于公共事务的参与热情，从而避免“公共悲剧”。然而，现阶段的农村却面临着差序格局正在解体，新的秩序尚未形成；公共精神缺失，“事不关己，高高挂起”的思想意识普遍存在，村民缺乏参与农村公共事务的意识和积极性。社区自组织因其所具有的“去私存公”的“非营利性”特质，可以塑造出一种适合公共精神生存、发展的文化氛围，弥补现阶段农村公共精神的缺失。扩大个人的知性与道德能力，容纳更多的公共规范和共同关怀。

（三）转变政府职能，适应乡村治理主体多元化的需要

“任何想要把治理和实干包揽的做法只会严重削弱决策能力，任何想要决策机构亲自实干的做法也意味着做蠢事。”^[9]为此，政府应该把政策制定同服务提供分开，分权和授权将成为一种必然。实践中我们经常看到，在社区有些事务中，政府往往束手无策，社区自组织却能够有效的管理。因此，无论是从政府的有效理性角度，还是从公共事务的纷繁复杂角度来看，政府都不可能也不应当事必躬亲，而是应当尽量不介入由社区或民间能获得更高效益的活动，逐步引导培育包括自组织在内的民间力量和组织涉入更多的公共领域。

四、新农村建设背景下农村社区“自组织”能力的培育

按照社会主义政治文明建设的目标，国家将在不久的未来，逐步退出基层社会。但国家的退出并不等于农民自组织的等值进入，目前由于农民自组织能力的低水平发育状况，政府的退出必将造成一段时间和一定领域的真空，如何培养和促进农民自组织的生长和发展，如何以最小的成本和代价实现这种交接，是目前迫在眉睫的一件事情。

就现状而言，单靠原子化农民的自身力量发展自组织比较困难，只有通过多种外部因素的综合作用才能使农民逐渐学会自组织，并在自组织的过程中逐步培育自组织的能力。

（一）政策层面应对农民自合作组织给予“倾斜”

乡村治理模式优化的基本条件是农民组织化程度得到提高，博弈能力得以提升，否则各治理主体间的均衡就很难达到。发展农民自组织有两个途径：首先是对传统农民合作组织进行重构。加强对村民委员会、农村信用合作社等原有组织的改造，使之成为农民自主掌握，能保护农民利益的农民合作组织。其次是新型农民合作组织的建设，加快农民经济合作组织、专业协会、农产品行会等具有合作社特征的经济组织培育。只有让农民在参与中收益方能激发其进行自组织合作的热情。

（二）乡镇政府应学会“扶持”与“让权”

乡镇政府在农民自组织的过程中应扮演积极角色。应扶持农民自组织的生成发育，在自身职能转变的同时，将农民利益的代表职能分离出来交给农民自组织。逐渐学会从辅助互补到最后真正的“让权”的角色转变^[9]。简言之，基层政权组织应该是农民自组织建设的推动者，而不是以简单的行政手段将农民强行组织起来。强制手段组织起来的农民难以培育起自组织的能力；强行建立的农民组织一旦失败会进一步削弱农民的自组织能力，人民公社的合作化就是前车之鉴。

（三）加强乡村人才和精英的培育

乡村精英是在某些方面拥有比一般成员更多的优势资源，并利用资源取得了成功，从而使他们具有了某种权威，能够对其他成员乃至社区结构产生影响。乡村精英是农村最重要社会资本和组织资本，对农村经济社会的发展和乡村治理结构的改善具有重要作用。乡村精英往往是各种农民组织的牵头人和领导者，因此他们决定着农民组织化的速度和质量。政府应当通过培训、扶持等手段加快社区能力建设，加强乡村人才和精英的培育，从整体上加快了农民组织化进程。

（四）以法治化推进农民自组织的发展

法治产生规则，而规则又可产生合作预期的确定化，而预期的确定化是合作成功的重要保证。根据西方经典的农民合作组织定义，现阶段我国的农民组织大多还不是真正的合作组织，且农民“善分不善合”，马克思曾经把农民形象地描绘成“一口袋马铃薯”，其作为一个群体或阶级，确实存在于社会之中，但是，他们无法实现向“自觉”的跳跃，去争取自己的利益。因此，需要从法律上对其加以规范引导，以法治化推进农民自组织的发展^[10]。

（五）用“文化”培育农民的自组织能力

传统乡村社会，文化活动是联系村民的主要纽带，通过文化活动来增进村民的相互信任，信任是农民自组织的心理基础，对于培育农民的自组织能力也有重要作用。一方面要利用传统文化有利于农民合作的因素，另一方面应建立与现代合作相适应的新文化，克服农民组织过程中的机会主义行为，减少合作的成本。文化建设的周期比较长，但对于农民重新获得自组织能力却是必不可少的。

五、结语

新农村建设要求构建一种低成本、高效率的乡村治理模式，这就需要对现有的“乡政村治”模式进行重构优化。而能否实现农村社区与农民自组织能力的提升则应成为结构优化的关键所在。在面对一个高度组织化的现代社会，如何保障农民利益，农民自组织是将是未来实现治理结构转变的必然趋势，代表着历史发展的方向与潮流。